Pojęcie i zakres kontroli
Przystępując do omawiania zagadnienia kontroli sprawowanej przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych należy przyjrzeć się w pierwszej kolejności, samemu pojęciu kontroli. Doktryna prawa administracyjnego wypracowała definicję tego pojęcia, jednocześnie wprowadzając dystynkcje między określeniem kontrola oraz nadzór. Pojęcie nadzoru jest rozumiane jako szersze w stosunku do pojęcia kontroli, ponieważ nadzór wiąże się z możliwością władczego ingerowania w działalność podległej jednostki. Organ nadzorujący jest wyposażony w kompetencje oddziaływania na postępowanie jednostki nadzorowanej2. „Uprawnienia nadzorcze oznaczają tyle, co prawo do kontroli, wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy czy instytucje nadzorowane. W niektórych przypadkach termin ten bywa używany do oznaczenia kierownictwa lub kontroli, co wiąże się z faktem, że nadzorowanie jest jednym z elementów funkcji kierowania”3. Zgodnie z poglądami prezentowanymi przez S. Jędrzejewskiego podstawową przesłanką mającą odróżniać nadzór od kontroli jest możliwość posłużenia się środkami wiążącymi podmiot skontrolowany. Kolejna istotna cecha nadzoru dotyczy odpowiedzialności organu nadzorującego za działalność jednostki nadzorowanej. Organ kontroli nie ponosi takiej odpowiedzialności4.
Zagadnienie kontroli, będące jednym z aspektów tej pracy, jest z kolei definiowane jako sprawdzenie działalności jednostki, ale bez możliwości stałego wpływania na bieżącą działalność jednostki kontrolowanej, poprzez system nakazów i poleceń. Organ kontrolujący jest wyposażony jedynie w uprawnienie wydawania zaleceń pokontrolnych uwzględniających wyniki przeprowadzanej kontroli5.
Rozważania dotyczące pojęcia kontroli można uzupełnić o opinię E. Ochendowskiego, iż celem kontroli jest ustalenie istniejącego stanu rzeczy oraz stanu pożądanego, wyznaczonego odpowiednimi wzorcami i normami postępowania. Kolejnym krokiem jest porównanie i wskazanie różnic tych dwóch stanów i ich przyczyn, oraz wyartykułowanie zaleceń mających przeciwdziałać niepożądanym zjawiskom6.
J. Jagielski konkluduje rozważania odnoszące się do zagadnienia kontroli stwierdzając, iż „kategoria kontroli oznacza funkcję, której treść obejmuje:
obserwowanie i rozpoznawanie danej działalności lub stanu, czyli ustalanie ich rzeczywistego obrazu w określonym miejscu i czasie;
dokonywanie oceny tej działalności lub stanu poprzez konfrontację faktycznego (rzeczywistego) ich obrazu z odnoszącymi się do nich – jako całości, jak również do ich poszczególnych fragmentów – założeniami wyjściowymi (znajdującymi wyraz w przyjętych celach, standardach, parametrach itd). Ocena ta prowadzić ma do stwierdzenia prawidłowości bądź nieprawidłowości określonych działań lub stanów;
stawianie diagnozy przyczyn ewentualnych nieprawidłowości, mającej możliwie szeroki zasięg, w tym uwzględniającej przedmiotowe i personalne aspekty przyczyn wystąpienia stwierdzonych nieprawidłowości;
formułowanie wniosków, co do tej działalności lub stanów przyszłości, mających na celu przeciwdziałanie powstawaniu nieprawidłowości”7.
Autor formułując takie pojęcie kontroli przedstawia funkcję kontroli w ujęciu dynamicznym; kontrola jako pewien proces, ciąg czynności. Czynności procesu działalności kontrolnej układają się w określone stadia, a mianowicie stadium informacyjno-rozpoznawcze, stadium analityczno-oceniające i diagnostyczne oraz stadium oddziaływania w zakresie naprawczym8.
Przy omawianiu pojęcia kontroli jako czynności, ogólnie mówiąc, polegającej na porównywaniu stanu rzeczywistego ze stanem postulowanym, należy zwrócić uwagę na kontrolę administracyjną. Wymaga to uszczegółowienia rodzaju kontroli ze względu na jej usytuowanie w ramach samej administracji lub też poza. Doktryna prawa administracyjnego rozróżnia kontrolę zewnętrzną i wewnętrzną. Aby jednak rozwinąć te pojęcia, nieodzowne wydaje się przedstawienie istotnych cech kontroli administracyjnej. Ma ona za zadanie skupić się na przedmiocie działalności danego organu administracyjnego oraz strukturze organizacyjnej. „Strukturę organizacyjną bada się pod kątem racjonalnej organizacji pracy administracji państwowej, zasad budowania administracji, zgodności z przepisami ustrojowymi itp. Działalność administracji bada się zaś głównie z punktu widzenia zgodności z obowiązującym prawem lub polityką państwa, celowości, rzetelności, zasad sprawiedliwości społecznej itp”9. Kontrola zewnętrzna jest wykonywana przez osoby fizyczne i prawne oraz inne jednostki organizacyjne, niepaństwowe i państwowe. Modelowym przykładem jest NIK, którego podstawową działalnością jest kontrola. Również instytucja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest określona przez doktrynę prawa administracyjnego jako kontrola zewnętrzna. „Każda kontrola wykonywana względem administracji przez organ czy inną instytucję działająca poza strukturą administracji będzie kontrolą zewnętrzną”10. Natomiast kontrola wewnętrzna jest wykonywana przez pracownika, wewnętrzną jednostkę organizacyjną lub inny podmiot działający w ramach danej jednostki organizacyjnej. Kontrola ta może wynikać bezpośrednio z zajmowanego stanowiska (kontrola kierownicza) lub z indywidualnego upoważnienia zawartego w regulaminie czy też wydanego na podstawie przepisu prawnego. Często też kontrola wewnętrzna wykonywana jest przez powołaną, odrębną jednostkę organizacyjną tej instytucji11.
Według kryterium zasięgu możemy rozróżnić kontrolę nieograniczoną czyli zupełną i kontrolę ograniczoną zwaną fragmentaryczną. Kontrola nieograniczona dotyczy całości działań danego podmiotu, natomiast ograniczona obejmuje zasięgiem jedynie wyodrębniony fragment działalności kontrolowanego podmiotu.
Inny podział opiera się na kryterium sposobu prowadzenia kontroli. Kontrola wykonywana bezpośrednio, tzw. „na miejscu” polega na tym, że sprawdzana jest działalność podmiotu kontrolowanego i efekty tej działalności. Natomiast kontrola pośrednia, tzw. „siedząca” polega na sprawdzaniu podmiotu kontrolowanego w oparciu o badania i analizy sprawozdań przedstawionych przez jednostkę kontrolowaną.
Rozróżnienie kontroli na wstępną, faktyczną i następną, wiąże się z momentem, w jakim kontrola wkracza w działalność danego podmiotu. O kontroli wstępnej mówimy gdy, jest możliwość sprawdzenia i oceny planowanej działalności. „Jest to więc kontrola zamierzeń, a nie przedsiębranych już czynności. Podmiot kontrolowany jest obarczony obowiązkiem przedstawiania kontrolującemu do wglądu dokumentacji planowanej działalności jeszcze przed jej rozpoczęciem i powiadamiania kontrolera o zamiarze podjęcia działania. Dobrą stroną tej kontroli jest szansa niedopuszczenia do podjęcia działalności, która okazałaby się wadliwa, niecelowa itd. Kontrola wstępnych zamierzeń pozwala zapobiegać powstaniu błędów i nadużyć w przyszłej działalności”12. Jak słusznie zauważa S. Jędrzejewski „na tym etapie oddziaływanie kontroli na podmiot kontrolowany jest szczególnie intensywne. Może prowadzić nie tylko do zmiany treści czy formy albo sposobu zamierzonego, ale także do jego zaniechania. Zarówno na samą możliwość podjęcia zamierzonego działania, jak i na jego kierunek organ kontroli wywiera tu wpływ bezpośredni, angażuje się w jakimś stopniu w kontrolowane działanie. Wykonywanie kontroli wstępnej powinno więc być związane z funkcją nadzoru. Do wykonywania kontroli wstępnej może być upoważniony organ kontrolujący nie zobowiązany do sprawowania nadzoru nad podmiotem kontrolowanym tylko w przypadkach szczególnych i tylko na mocy wyraźnego przepisu prawa. Najczęstszą formą kontroli wstępnej jest uzależnienie wydania jakiegoś aktu od zgody organu nadzorującego, czy podjęcia reglamentowanej działalności po uzyskaniu pozwolenia odpowiedniego organu administracji – po dokonaniu oceny treści zamierzenia.”13 Kontrola faktyczna jest wykonywana w toku trwającej działalności i może wyłowić błędy popełniane w jej trakcie. Daje ona możliwość wykrywania nieprawidłowości oraz ich usuwania w bieżącej działalności podmiotu. „Wykonywanie kontroli faktycznej nosi więc znamiona wywierania wpływu na działalność podmiotu kontrolowanego, choć w stopniu znacznie mniejszym niż kontrola wstępna”14. Ostatnia z wymienionych kontroli, kontrola następna, polega na sprawdzaniu i ocenie dokonanych czynności i ich skutków. Dokonywana jest po zakończeniu działania jednostki kontrolowanej. „Pozwala na całościowe, bardziej wszechstronne spojrzenie na funkcjonowanie podmiotu kontrolowanego i dokonanie dokładniejszej i wnikliwszej analizy i oceny. Równocześnie jednak ten rodzaj kontroli nie pozwala już wpłynąć na eliminację błędów i poprawę kontrolowanej działalności, ponieważ odnosi się do działalności już zakończonej. Stwarza on natomiast możliwość - poprzez ustalenia co do błędów i ich przyczyn – skorygowania przyszłej działalności w pożądanym kierunku. Rola kontroli następnej polega więc przede wszystkim na pełnej ocenie tego, co było, oraz na stworzeniu podstaw do wyciągania stosownych wniosków na przyszłość”15.
komentarze
Copyright © 2008-2010 EPrace oraz autorzy prac.